Bolivia: la inversión pública bajo la lupa

Junto a la caída sostenida de los precios del petróleo y otras materias primas como el estaño, las perspectivas de crecimiento de la economía boliviana empiezan a reducirse. Las autoridades de gobierno han revisando su proyección de crecimiento para 2015 de 5,9% a 5%, en tanto que las proyecciones de instituciones internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, así como las del sector privado, sitúan la proyección de crecimiento en promedio por debajo del 4,5%.

El "canto de sirenas" de la ausencia del blindaje de la economía parece cada vez más cierto. Ante esta situación la respuesta del gobierno ha sido anunciar un agresivo programa de inversión pública superior a los US$6.000 millones para mantener el impulso de la actividad económica. Para poner esta cifra en contexto, en 2014 la inversión pública representó 14% del PIB, en tanto que el presupuesto general de la nación contempla una inversión pública de aproximadamente 18% del PIB en 2015, un incremento considerable. Naturalmente nos preguntamos si una mayor inversión pública es beneficiosa. La respuesta inmediata de muchos es no. El argumento es que cada dólar adicional de inversión pública se traduce en un dólar de inversión privada que no se materializa, ya que el sector público compite por recursos y disminuye los incentivos del sector privado a invertir. ¿Es el efecto "desplazamiento", suficiente argumento para restringir los programas de inversión pública? Antes de dar una respuesta consideremos dos aspectos importantes de la inversión, usando teoría económica y datos para Bolivia.

Entonces, la inversión publica sí puede convertirse en una herramienta útil para suavizar el ciclo economico. Sin embargo, el desafio pendiente es hacer que inversion publica sea complementaria a las iniciativas del sector privado.

Primero, la inversión es un componente particular de la demanda agregada y tiene un comportamiento más variable que el consumo. Usando datos trimestrales de cuentas nacionales (1) y una metodología similar a la que empleamos en un trabajo reciente (2), podemos calcular la volatilidad de la inversión pública y privada a lo largo del ciclo económico y compararla con la del Producto Interno Bruto (PIB). Entre 1990 y 2013, la inversión total fue casi nueve veces más volátil que el PIB; la inversión privada fue catorce veces más variable, mientras que para la inversión pública esta cifra es menor, siendo ocho veces más variable que el PIB. Parte de la mayor volatilidad de la inversión privada durante este periodo es resultado del acelerado incremento de la inversión entre 1996-1999 debido a la construcción del gasoducto a Brasil y una fuerte entrada de capitales externos en diversas áreas. En la tabla 1, dividimos la muestra para hacer el mismo cálculo en dos subperiodos y observamos que incluso en los últimos diez años la inversión privada es más volátil que la inversión pública. Esto sugiere que la inversión pública ayuda a disminuir la volatilidad de la inversión total y esto a su vez tiende a reducir la magnitud de los cambios en el ciclo económico.

En segundo lugar, al nivel de empresas la inversión tiende a estar aglomerada y ocurrir luego de lapsos de inactividad prolongados. En el trabajo pionero de Doms y Dunne (1998) para Estados Unidos, se muestra que anualmente aproximadamente el 25% de las firmas no invierte, mientras que 30%-40% de la inversión total de una firma promedio en un periodo de casi 20 años ocurre en un sólo episodio. Esto se debe a que existen costos de ajuste que afectan tanto el nivel de capital como a la inversión.

Cuando una empresa tiene que tomar la decisión de invertir o no, tiene que tener en cuenta la demanda actual por su producto, junto con sus expectativas acerca de la demanda y el estado general de la economía en el futuro. La incertidumbre sumada a los costos de ajuste crea una opción de espera a la hora de invertir. Esto hace que la inversión privada responda mucho más en periodos de auge. Por el contrario, en periodos de desaceleración económica la inversion se paraliza, ya que durante las recesiones la opción de esperar se vuelve más valiosa. Sin embargo, cuando la incertidumbre es alta o se espera un deterioro en el estado de la demanda, el esperar genera una espiral negativa de baja inversión privada y baja actividad económica. Es durante periodos de crisis cuando la inversión pública puede tener un rol valioso. Si la inversión pública actúa de manera contra-cíclica, es decir, aumenta cuando la act ividad económica disminuye, puede ayudar a señalizar las condiciones de la actividad económica hacia el futuro, reducir la incertidumbre acerca de las condiciones de la demanda agregada y allanar el camino para la inversión privada.

En definitiva, la inversión pública no es el demonio; sin embargo, puede serlo en ausencia de evaluación, focalización e institucionalidad. Durante los años 70 los planes quinquenales, corporaciones nacionales de desarrollo y planeamientos carentes de control y revisión heredaron una deuda considerable que desembocó en la crisis de mediados de los años 80. Uno de los peligros de la inversión pública es financiarla en base de deuda sin lograr estimular la productividad en la economía. Asimismo, destinar cerca de un quinto del PIB amerita al menos una priorización; las deficiencias de infraestructura en salud y educación se han hecho tangibles con manifestaciones de inconformidad de la sociedad civil, un hecho que motiva pensar la inversión en términos de retornos a largo plazo y calidad de vida. De igual manera una institucionalidad vulnerable como la nuestra provoca un espacio amplio a la captura de intereses y por tanto la aparición de corrupción y la generación de proyectos que son al final del día elefantes blancos. Más aún la amenaza de cambiar las reglas del juego por parte de las propias autoridades puede traducirse en obras públicas que transgredan el patrimonio natural y el medio ambiente.

Entonces, la inversión publica sí puede convertirse en una herramienta útil para suavizar el ciclo economico. Sin embargo, el desafio pendiente es hacer que inversion publica sea complementaria a las iniciativas del sector privado. La experiencia internacional nos ofrece un ámplio abanico de asociacionees publico-privadas, por ejemplo a través de la contratación externa, corporativización y acuerdo de desempeño, construcción-operación-transferencia; construcción-propiedad-operación y una docena más de opciones son la alternativa. Todas estas exigen mayor transparencia y pueden mejorar la eficiencia de la inversion publica, quizá es este el camino que Bolivia deberia seguir en tiempos donde la inversion publica apuesta por jugar un rol protagónico.

2.- Datos de Formación Bruta de Capital Fijo para el Sector Público y Privado del INE.

3.- Cuba y  Gonzales (2011), “Ciclos económicos en Bolivia: Fluctuaciones sectoriales y regionales”.

4.- Doms and Dunne (1998), “Capital Adjustment Patterns in Manufacturing Plants”, Review of Economic Dynamics.

*Esta columna fue realizada en conjunto con Pablo Cuba Borda, también economista.

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