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Columnas

Modernización del Estado y municipalidades

La semana pasada tuvo lugar el 9° encuentro de la Sociedad Chilena de Políticas Públicas, el cual tuvo entre sus principales tópicos el debate sobre modernización del Estado y descentralización. En Chile existe una creciente demanda por descentralización fiscal, es decir, de una mayor asignación de recursos autónomos a los gobiernos locales. Mientras el promedio de la OECD es que un 14% de los recursos fiscales son asignados fuera del gobierno central, en Chile sólo un 7% va directamente a los gobiernos locales (Fiscal Decentralization Database, OECD).

Desde Clapes UC participamos de este módulo con un documento que analiza el efecto de aumentar los recursos fiscales de las municipalidades sobre el gasto en personal y otros componentes del gasto municipal (Resource Windfalls and Public Employment: Evidence from Municipalities in Chile, junto a Felipe Larraín). Basados en la teoría económica, nuestra hipótesis es que un aumento de recursos municipales, en ausencia de una institucionalidad adecuada que regule y transparente el uso de recursos, podría llevar a un aumento excesivo del empleo municipal (Robinson et al 2006, 2014). Esto sería particularmente cierto en el caso de los ingresos provenientes desde la producción de recursos naturales.

En Chile, el único ingreso municipal que se recauda directamente desde la minería corresponde a las patentes mineras, es decir, el pago asociado a los derechos de exploración y producción en el área comunal. El 2005 una modificación legal aumentó el porcentaje de estas patentes asignado a las municipales desde un 30 a un 50 por ciento (Ley 19.143). Utilizando esta variación, comparamos la evolución del gasto en personal de las municipalidades mineras respecto de sus pares ubicados en territorios no mineros, y que por tanto no fueron afectadas por la reforma del 2005.

Nuestro principal resultado es que un aumento en la recaudación de patentes mineras se traduce en una expansión significativa del gasto en personal, efecto que es particularmente fuerte para el gasto en personal de planta. Además, se observa un aumento considerable de las asignaciones otorgadas al Consejo municipal. Estos hallazgos van en linea con la teoría, ya que una fracción relevante de los recursos adicionales fueron utilizados en gasto corriente. Al analizar si hubo un efecto sobre otros componentes del gasto municipal, no se encuentra evidencia robusta de un aumento en la inversión municipal, las transferencias a salud o las transferencias a programas comunitarios. Sí observamos un incremento en las transferencias a educación, pero equivalente a solo a un tercio del mayor gasto en personal.

Nuestros resultados no contradicen la relevancia de avanzar en descentralización fiscal, sino que sugieren que este proceso debe ser antecedido por un fortalecimiento de la institucionalidad. En ese sentido, la ley Nº 20.922 publicada en mayo de 2016 considera avances en fiscalización, pero al mismo tiempo se aumenta el límite del gasto en personal de planta de 35% a 42% del ingreso propio municipal, y el límite de personal a contrata de 20% a 40% del personal de planta. A la luz de la evidencia, parecía más apropiado que primero se implementara la nueva institucionalidad y luego se discutieran este tipo de flexibilizaciones.

Columna publicada en La Tercera.